导读：2015年11月11日，市规土局发布了关于“十三五”上海城市功能和布局的初步研究成果。“十三五”，也就是明年起到2020年，上海将会有怎样的变化呢？几个关键词：城乡统筹、交通、土地、生态。

按照国家要求，上海在“十三五”期末要基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市，同时形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架。上海城市功能和布局，在规划导向上，应深入贯彻和落实十八届五中全会的有关精神，坚持协调发展，以“21世纪的城市发展理念”为指导，更加突出以人为本、注重品质的创新发展，围绕市民需求，着力提高城市公共服务能力和均等化水平，提升城市品质和文化内涵，营造全球一流的创业环境和就业机会，吸引创新创业人才，提升城市创新能力。更加突出节约集约、低碳生态的绿色发展，加大生态建设力度，加强重点地区环境综合治理，坚持规划用地规模“负增长”，转变土地利用方式，走资源节约、环境友好的可持续发展之路。更加突出风险可控、具有韧性的安全发展，重点提升城市对抗各种自然和人为风险或危机的承受力以及应对未来不确定性的能力，重点强化在危机发生时城市灵活动员或调配资源迅速应变，并尽快回复到正常状态的能力。更加突出区域一体、城乡统筹的协同发展，主动融入长江三角洲城市群和长江经济带国家发展战略，与长三角地区城市共同构建一体化、网络化的开放式发展格局，强化市域城乡统筹发展，完善市域空间格局。

在规划重点上，聚焦城市发展短板，总体围绕四个突出的规划导向，有以下七个方面的初步考虑。

一、优化城乡空间格局，实施差别化发展战略

新一轮总规聚焦国家“一带一路”和长江经济带战略，从长三角一体化发展的视角，围绕2040年建设综合性全球城市定位，提出按照“网络化、多中心、组团式、集约型”目标全面优化形成“主城区-新城-新市镇-村庄”的城乡体系。在“十三五”期间，将强化生态空间对市域大都市区空间结构和布局的硬约束，突出“交通-空间”联动发展，以区域交通网络引导空间布局、以公共交通提升空间组织效能；打造复合型城镇圈和生活圈（社区），强化城乡统筹、产城融合和职住平衡，形成大中小城市和小城镇合理分工、协同发展的“多中心、组团式”网络化城乡空间格局；结合空间布局优化，以提升全球城市功能和满足市民多元活动为目标，形成多中心功能体系。

二、转变土地使用方式，促进资源节约集约利用

应对资源环境紧约束的挑战和城市未来发展的不确定性，未来上海土地资源利用方式必须突出生态文明建设和存量规划特征，严守“四条底线”，落实“五量调控”。通过创新引领，实现内涵发展和弹性适应，将以存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求，通过土地利用方式转变倒逼城市发展方式转型。在“十三五”发展目标上，主动适应经济发展新常态，更加注重生态环境保护、更加注重资源节约集约、更加注重各方利益平衡，科学合理配置好生产生活生态用地，促进土地复合混合利用，为城市功能提升和布局优化完善做好土地资源保障。

三、实施生态优先发展，改善城市综合环境

未来上海要严守生态安全底线，确保“生态用地只增不减”，不断改善城市生态环境质量，提高城市生态文明建设水平。“十三五”时期，要基本形成以生态保育区、生态走廊、生态间隔带等生态战略保障空间为基底，以双环绿带、生态间隔带为锚固，以楔形绿地和大型公园为主体的市域环形放射状的生态空间格局，在滨江沿海地区基本构建形成生态屏障，完成浦东合庆、青浦练塘、金山朱泾等11个地区的环境综合整治工作。到2020年，森林覆盖率达到18%、建成区绿化覆盖率达到40%以上，河面率不低于10.1%，重要水功能区水质达标率不低于78%。

四、提升交通枢纽能级，完善综合交通体系

围绕全球城市建设目标，充分发挥交通对大都市空间的引导、支撑和组织作用，建立“枢纽型功能引领、网络化设施支撑、多方式紧密衔接”的复合交通网络，形成“安全、便捷、绿色、高效、经济”的综合交通体系。在“十三五”期间，按照“管为本、重体系、补短板”的总体思路，进一步巩固提升航运中心国际枢纽港地位，全面优化上海铁路枢纽布局，基本形成区域一体、城乡统筹的交通网络格局，基本建成800公里轨道交通基本网络和公交优先、智慧友好的绿色交通系统，全面优化城市慢行交通环境，按照差异化标准分区分类引导静态交通。

五、加强城市安全保障，维护城市安全运行

上海未来要严守城市安全发展底线，不断提高城市安全运营的保障能力，有效应对气候变化和各类风险带来的挑战，建设成为一个韧性的、有恢复力的城市。“十三五”期间，应当重点强化城市水资源、能源以及信息服务基础保障水平，提升城市防洪、除涝设施应急能力，加强地下管线等生命线系统运营效率和智能化水平，强化地下空间安全使用管理。

六、强化公共服务设施建设，全力提升城市品质

到2040年，上海要以建设国际文化大都市和著名旅游休闲目的地城市为目标，推进高品质公共服务设施建设，打造城乡社区15分钟生活圈，配置各类基本公共服务设施，促进生活、就业、休闲融合发展，提高城市宜居水平。“十三五”期间，将以社区为基本单元，统筹优化住房体系和公共服务体系建设，基本实现公共服务均等化目标，推进重大公共设施建设和城市有机更新，加强国家历史文化名城的保护力度和城市设计工作力度，不断提升公共空间品质。

七、聚焦重点地区建设，提升城市综合功能和发展动力

“十三五”期间，将在对“十二五”六大重点地区（徐汇滨江、浦东前滩、世博园区、临港地区、虹桥商务区、迪士尼园区）进行评估和研究的基础上，继续推进六大重点地区的功能开发和培育，不断提升品质和水平。同时，为满足城市发展战略导向，同时兼顾城市未来发展的不确定性，将考虑选取新的重大功能区，为上海未来发展奠定持续动力。其选取导向建议突出以下三个重点：一是提升城市创新竞争力。重点选取全市域范围内，对上海打造“四个中心”和具有全球影响力的科技创新中心具有战略意义的发展地区。二是提升城市可持续发展能力。可以选择以生态功能为主的地区，突出生态低碳发展等功能。三是提升城市魅力。选取能够满足市民对更优质的公共服务的需求和期待的地区，加强重大文化设施、体育设施的建设，打造文化观光、会议商务、水上运动等综合功能。

另外考虑均衡发展和提升区域功能的要求，结合城市“多中心”布局优化导向，积极选取并推进重点转型地区的功能更新和调整升级。同时，应对未来发展不确定性，为重大事件或重大战略性项目预留空间、稳定格局、做好储备。