中国新一轮城镇化规划正在制定中，并有望在年内出台。 面对当前中国城乡二元结构的发展现状，新型城镇化进程如何化解农民进城困境，消除“城市病”干扰，仍有诸多难题待解。

城镇化规划今年或出台

中国改革开放30多年来，城镇化进程取得了巨大成就，数据显示，2012年中国城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。在多年的城镇化进程中，几亿农民走出土地，成为城市建设中不可或缺的主力军。

但数量巨大的新市民群体在城市中的生活质量却并不尽如人意。他们受教育程度、工作类别以及户籍的限制，始终难以真正融入城市生活，更难得到和其他城市居民一样享受同等社会福利待遇的权利。

启动新型城镇化建设，成为解决这一问题的决策选择。

从2010年底，国家发展改革委就已经开始会同财政部、国土资源部、住房城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作。随后，“城镇化建设”被写入党的十八大报告，和新型工业化、信息化、农业现代一起，成为未来中国发展的方向。

2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要积极引导城镇化健康发展。从此，城镇化更是成为舆论的焦点。

新一届政府如何规划城镇化道路，为世人所关心。在经历种种猜测与传闻后，6月26日，国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会所作的报告中透露，国家城镇化规划目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。

这份报告首次明确了城镇化的道路，户籍改革成为报告的最大“亮点”。报告称，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

报告还表示，加快推进基本公共服务均等化，努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

时，对于城镇化建设中最为敏感的土地制度，报告指出，实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。

业内人士透露，国家城镇化规划或于今年下半年正式出台。2013年，或将成为新型城镇化破题之年。

“城市病”问题日渐凸显

中国新型城镇化建设正在起步，但中国目前有2.6亿农民工，这样数量庞大的一个群体的城镇化进程，绝不是一蹴而就的事情。

在当下的进城务工的农民中，第一代中很多人还眷恋着土地和田园生活，期待着在城市打工几年衣锦还乡。而更多的新生代农民工，早已经习惯了城市生活，不愿再回到家乡“面朝黄土背朝天”。但在硕大无朋的城市找到他们的立足之地，却各有各的为难之处。

他们可能会在城市中找到一份薪资可观的工作，或做些足够养家的生意，但在很长一段时间里，他们却不能和城市居民一样，享受到公平的社会保险、住房保障和教育资源等。而这些资源，很多都以户籍为门槛，将身在城市的农民工划到城市居民之外。

因此，户籍改革对进城农民的意义绝非一纸户口而已，是否老有所养、病有所医、随迁子女是否有平等的上学机会，都是影响他们是否安心留在城里的后顾之忧。专家指出，新型城镇化并不是简单地让农民“洗脚上楼”，如果不能解决他们的后顾之忧，新型城镇化建设注定将是失败的改革。

与此同时，北上广等超级大都市的承载能力日趋饱和也是不争的事实。交通拥堵、大气污染、水资源匮乏，随着城市人口规模的进一步扩大，很多公共设施都将难以承载。面对新增城市人口的到来，部分城市“土著”居民时常感到生活质量受威胁，又造成他们和外来务工人员之间的各种摩擦。

以教育资源为例，2013年在异地高考破冰的第一年，北京、上海等教育资源聚集地却发生了多起本地家长和外地家长的“论战”甚至肢体冲突。归根到底，家长们互不相让的本质就是对有限教育资源的争夺。

当前，中国经济、社会发展水平非常不平均，城乡差异、地区差异巨大，这也就造成人口流向的单一化。“如果不是因为行政资源向高等级城市汇聚，也不会造成目前大城市的人口数量猛增的情况。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心战略策划部副主任郑明媚表示。

不过，简单增加城市容量绝不是解决人口数量猛增的正确方法，有的甚至易造成更加恶劣的后果。比如，近年来，无论是沿海还是内地，因为城市扩容而产生的征地、拆迁矛盾屡见不鲜，“贪多求大”的城镇化建设也导致一些“空城”诞生。

用“城市群”治疗城市病

虽然前进道路面临着诸多挑战，但城镇化仍是目前中国社会经济转型的必经之路。而如何科学、合理地实现城镇化，则考验着高层决策者和各级政府的智慧与执行力。

针对当前可预知的城镇化困境，发改委主任徐绍史表示，接下来，国务院将围绕四大战略重点促进城镇化健康发展：有序推进农业转移人口市民化；优化城市化布局和形态；提高城市可持续发展能力；推动城乡发展一体化。

由于当前中国大中小城市、东西部发展不平衡的现状，“一刀切”放开或者不放开城市户籍，都是不现实的。

发改委的规划就表示，将全面放开小城镇和小城市的落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件。这就在解决进城农民户籍问题的同时，有序缓解特大城市的承载压力。这样就针对大中小城市当前的特点和困境，有层次地放开或限制户籍准入门槛，用政策杠杆调节人口数量。

而“城市群”的建设，会将大城市和中小城市的优势发挥到最大化，彼此之间又能相互补位，弥补不足。“解决城市病最好的办法就是建设城市群。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏指出，现在经济发达的长三角、珠三角地区，都有已经建好的城市群模式。这样的城市结构，为未来其他地区发展提供可切实有效的参考样本。

以长三角为例，上海周边有镇江、南通等中等城市，它们下面还有更小的城市，江浙地区的一些镇也具备了小城市的规模。高铁、动车等现代轨道交通将城市群紧密地连接在一起，居民可以方便地往来与大城市和它的卫星城，这就能够实现人口的宜居和城市的产业发展“鱼和熊掌”兼得。

发改委的城镇化规划报告中指出，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，将成为未来城镇化发展的主要方向。

 “新型城镇化建设，要理顺相关不合理的管理体制，让大城市和中小城市的优势都发挥出来。”郑明媚说。

“以人为本”是本轮新型城镇化建设的基本出发点。在通过户籍政策改善农民社会福利的同时，改变城市低收入群众生活质量，避免城市内部二元化，也是新型城镇化的核心要务之一。而棚户区改造，或将成为重要突破口。这既可以解决城市内部的二元结构，也能降低城镇化的门槛。

日前召开的国务院常务会议决定，将加快棚户区改造，今后5年再改造各类棚户区1000万户，其中今年改造304万户。专家认为，从棚户区改造入手，把钱用在“刀刃”上，可以提升城镇化质量，不仅可以解决城市困难群体住房问题，更有助于破解城市内部二元结构难题，实现健康、平衡、可持续的城镇化发展。