作为超大城市，上海郊野乡村地区承担着“守底线、保发展”的双重责任，既要引领乡村国土空间布局优化，推动乡村资源要素调整重组，也要以土地综合整治为平台，整合项目资金、实现资源有效配置，稳固耕地保护根基，绘浓生态底色，助力乡村振兴，重塑大城市的乡村功能。
“上海2035”城市总体规划实行城市开发边界外的低效工业用地、宅基地减量化，提升乡村产业发展、公共服务和公共基础设施水平，奠定了国土空间保护利用基础。同时，上海仍面临自然资源保护利用与建设发展并行、总体建设空间资源不足与郊区低效用地散布并存、城市稳步发展与乡村相对滞后并在等一系列挑战，各类乡村项目落地困难，保护与发展矛盾突出。
目前，上海已基本构建了“两个维度、三个层次、四种类型”的国土空间规划编制审批体系。在郊野乡村地区，上海明确了郊野单元村庄规划在国土空间规划编制审批体系的定位和作用。土地综合整治的目标上升到以国土空间规划实施战略支撑全域综合发展的高度，土地综合整治理念由传统的项目工程思维转换为整合各类国土空间治理项目的平台思维。
一、 全面摸底调查，评估乡村空间现状
(一) “多调合一”的现状摸底
乡村地区是承载多元功能、发挥和创造多元价值的空间载体。上海以自然资源现状调查为基础，核实查清田、水、路、林、村等土地利用现状的数量、质量、分布情况和权属状况。在调查空间范围上，向下拓展地下水土环境调查，形成“地上—地下”一体的调查评估数据；在调查内涵上，增设生态基底和生物多样性调查等内容，以判别生态系统健康状况，识别乡村国土空间的生态问题；在调查外延上，拓展农民生产生活、乡村产业发展、乡村风貌和文化普查等社会经济发展调查内容，全面立体构建乡村地区从资源禀赋、生态基底、生活环境到产业发展、乡村风貌、乡村文化的多视角调查基础数据。
(二) “集成合一”的空间利用评估
上海市依据自然资源本底的优劣情况，重点识别和划分土地、水、生态在空间利用保护方式上的差异；依据权属利用状况、产业经济发展状况、乡村传统风貌和文化，识别乡村地区优势资源和产业功能，在既有项目基础上，进一步策划新增项目，落实路、林、水各类建设任务，解决农民集中居住、减量化需求，以及产业和公共服务设施提升需求等核心问题，在资源要素层面明确空间利用结构，在规划编制过程中推动乡村资源要素的重新排列组合和分布。
二、 全域规划设计，重塑乡村整体空间格局
(一) 郊野单元村庄规划塑造空间格局
上海市编制郊野单元规划，将其作为乡村地区相关工作的依据并在指导乡村建设过程中不断完善升级。一是在乡村地区，郊野单元规划与村庄规划“合二为一”，实现了“规土融合”，明确了郊野单元规划在国土空间规划体系的法定地位。二是规划重点从最初的低效建设用地复垦等土地整治转向对农民集中居住、乡村产业发展、基础设施配套、耕地和生态空间保护等进行全地类空间布局优化。三是向上落实总体规划目标分解，横向统筹整合涉及乡村空间的各类专业规划；向下指导用途管制、项目建设，在乡村地区实现“多规合一”，并指导乡村地区建设项目审批及实施。以金山区漕泾镇水库村为例，根据其特殊的“河中有岛，岛中有河”的江南水韵风貌，明确了区域开展全域郊野公园的战略定位，优化形成“水+园”“水+岛”“水+村”的空间格局，植入亲子休闲、理想乡居、慢活养生、高端度假、文化体验、精品农业、休闲农业和产业展示等多项产业功能。
(二) 风貌设计提升空间品质
在乡村风貌调查的基础上，上海市通过加强村庄、公共基础设施等建筑设计，提升乡村空间品质，加强乡村风貌和传统文化传承。如金山区漕泾镇水库村集中居住区充分利用“水”的特色，发挥“水库岛居、水墨江南”的地方特点，突出滨水特征，提升空间品质，营造“岛居”生活场景，打造“江南田园居住样板”，凸显“海派文化”格调。该村通过增设景观亭、亲水观景平台、木栈道、景观小品等打造村域景观，通过不同居住点之间以石板桥或木桥连接取代人行长堤，突出“小桥流水人家”的江南风韵，通过改造村居河边田地或林地为滩渡口或小码头，添加标示性构筑物或主体小公园，使得村庄与岛屿、河流融为一体。
三、 全域建设，各类项目精准落地、集中投放
(一) 项目整合
上海通过全域土地综合整治，统筹整合农民相对集中居住、乡村产业发展、土地整治等。“产业兴旺”方面，根据乡村地区特色明确关键支柱产业，优化一、二、三产业结构。如：青浦区练塘镇以茭白等具有地理标志性的绿色农产品为主导；金山区漕泾镇水库村以乌鳢等养殖业作为主导。“生态宜居”方面，改善农民生活居住条件，提升生态基础设施建设。“乡风文明”方面，配套完善城乡均质化的公共基础设施，如金山区漕泾镇实施“艺美乡村工程”，建设乡村公共阅读空间“尚品书院”，开展乡村公共艺术季和田园艺术装置，建设综合为养老服务中心。“治理有效”方面，通过党建引领示范，完成环境综合整治等，提升智能化基础设施，构建智慧乡村。
(二) 资金聚合
长期以来，各级财政资金通过不同渠道分散使用于不同用途，一定程度上影响了乡村发展进程。对此，上海市以规划为引领，以土地综合整治为平台，整合农委、水务、绿化市容、交通等涉农资金集中投放，并结合政策性资金、社会资本及信贷资金多种类型资金与财政资金，共同实现乡村振兴总目标。在具体落地实施过程中，土地整治项目与其他部门项目在乡村建设时序上还缺乏有效衔接，通过明确近期建设时序和分年度建设计划，统筹协调乡村建设在同一时点上的空间融合分配，避免交叉作业。
(三) 智力融合
上海市建立了“乡村规划师”制度，在金山区漕泾镇引入了同济大学建筑与城市规划学院规划师团队，参与规划编制与项目设计，做好村庄的空间、风貌、生态、基础设施、公共服务、文化和产业规划的融合衔接；探索搭建社会智力支持平台，让社会各类专业人才参与乡村建设，促进土地整治与艺术、体育、自然教育跨界融合。
(四) 提档升级
在盘活农村闲置集体建设用地、引导永久基本农田集中连片等保护耕地措施的基础上，上海市通过土地综合整治，积极盘活乡村产业发展所需建设空间，形成建设用地更集约高效的布局形态，逐步优化调整生态用地布局，保障生态建设落地实施，保护和恢复乡村生态功能，保护生物多样性。
选自《中国国土空间规划》 ；荐稿人：马竟凯
贯彻落实“多规合一”的首都实践
2019年5月，党中央、国务院下发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将国土空间规划上升到国家治理的高度。我院在北京市委市政府和市规自委的领导下，在首都规划和北京国土空间规划体系的建设工作中，做了不少探索和实践。
一、 紧紧围绕贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，建立了首都规划的一本蓝图，首都规划体系“四粱八柱”基本成型
过去几年，党中央 国务院相继批复了《北京城市总体规划》《北京城市副中心控制性详细规划》《首都功能核心区控制性详细规划》，都是在总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下开展的重大战略性工程，体现了首都事权归党中央。北京的规划编制、研究和实践始终是在党和国家工作大局下进行顶层设计，在全局维度和历史维度中践行首都城市承担的国家使命，以习近平总书记9次视察北京、14次对北京发表的重要讲话精神为根本遵循。规划“多规合一”的过程正是把握新阶段，贯彻新理念，构建新格局的过程，也是首都超大城市治理体系和治理能力现代化的过程。
我院围绕落实新版总规各项任务发挥规划引领作用。2019年8月27日，习近平总书记在听取北京市规自领域专项整改工作汇报时指出：“北京城市总体规划实质上就是首都规划”。历版总体规划都在国家和首都发展的关键阶段发挥了关键作用，新版北京城市总体规划实施作为北京“三件大事”之首，中央政治巡视的要求，“十四五”规划纲要落实总体规划；修订城乡规划条例，14个分区规划作为市县级国土空间总体规划，2019年底已经市政府批复；乡镇级国土空间规划以及村规划相当一部分已编制完成。详细规划以核心区控规和副中心控规为样板，以街区为单元压茬编制，作为法定规划做到刚弹结合，保障了重要功能区实施重大项目落地。同时，各类各级专项规划超前按需编制，如超前编制韧性城市规划纲要、及时编制防疫设施专项规划。在北京三级三类四体系中，规划指导内容扩展到编制实施管理的各环节，编制内容从行业性专项扩展到重点领域、重点区域、重要类别以及各种实施政策、行动计划等，不断深化落实和修补完善各层级规划。在这个体系中我院充分发挥支撑性作用，完成了大部分规划的编制，更为重要的是承担了全部技术规定、规则、规程的制定工作，发挥了编制、审查、维护、评估的全流程作用。
二、 紧紧围绕全面深化改革目标，着力提升规划制定水平，着力打造首都规划智库，着力搭建规划工作技术平台
北京规自领域整改是中央直接部署的，按照“规划不作为是最大的失职”的要求，针对“规划、建设、管理、监督”的运行闭环，围绕控规管理、行政审批、土地利用、干部队伍、监督执纪等关键事项，研究出台了大量政策文件和整改措施，使原有的“反复修正规划”进阶成为“不断推进规划”，做到规划编管时序上的“前后连贯”，持续开展体检评估和自然资源督察，健全规划引领项目的规划实施机制，建立“多规合一”协同平台工作机制，基本形成分级分责不分散的国土空间规划管控体系。
这个体系既考虑空间维度的“多规合一”，也考虑时间维度的多规协同；既考虑全域全要素科学配置资源，也考虑全过程闭环管理；既考虑刚性传导，也考虑责任传导，是总体规划层层传导、实施落地的规划路线图；既考虑对规划进行体检评估，也考虑对规划编制人员、管理人员和规划实施主体进行监督问责。
在这样的环境下，我院作为北京市规划自然资源委所属公益二类事业单位，以国家深化事业单位改革为契机，主动谋划，确定了在全市事业单位中“加强类”的地位，进一步明确了承担首都规划和北京国土空间规划编制、研究、评估、维护的职能定位，规划技术工作融入首都城市发展的全链条全生命周期。同时，保留了院属企业，进一步加强了技术力量，拓展了业务领域，延伸了产业链。具体来说：
一是根据“多规合一”需要，积极探索新的业务组织方式。
采取矩阵式管理方式，成立了国土规划研究中心、村镇规划研究中心、社区培育中心等六个研究中心及国际规划情报专班、生态专班、碳中和专班、副中心专班等多个专班，建立两个北京市重点实验室和多个联合实验室，用组织方式的创新保障规划工作的高质量完成。
二是打造信念过硬、政治过硬、责任过硬、作风过硬、能力过硬的干部人才队伍。
努力造就一批具有国际水平的领军人物和创新团队，探索汇聚一流人才，吸引高端人才，让想干事、能干事、干成事的人脱颖而出的体制机制；探索“揭榜挂帅”研究奖励机制，让创新达人同台竞技，让能者强强联手，推动技术攻关、政策攻坚；注重对干部职工的政治判断能力、技术管理能力、调查研究等能力的培养，抓好不忘初心教育、党史学习教育的契机。
三是以《首都中长期城市规划战略》工作为牵引，发挥智库作用。
以十四个重点领域科技创新为先导带动业务建设，立足首都长远发展和超大城市治理，推动首都发展中战略性、关键性问题的研究,制定并实施院“十四五”科技发展规划。针对首规委、市委市政府关注的重大规划问题，超前研究，建言献策，形成研究专报。建立一个多维融合、有序生发的规划研究体系，形成主动研究、持续研究、持续输出的调研、科研、政研新局面。
四是打造科技智慧平台和规划公益平台。
加强数字科技规划，积极开展数字孪生城市和仿真推演计算、规划协同智慧平台和智能工具、国土空间规划“一张图”等工作；承担大量法规政策的起草、标准规范的制定；承担规划社会责任，积极承担责任规划师及专班等规划进社区、进农村、进校园、进银屏等工作，凝聚社会动力，营造全社会上下齐心实施规划的浓厚气氛。
综上，我院围绕首都规划和北京国土空间规划“多规合一”的探索实践可以归纳为“三个立足”：一是立足首都规划体系的实施多规合一的全流程编制研究；二是立足“规划建设管理监督”深化改革，创新“多规合一”的业务领域和组织方式；三是立足规划制定、规划智库和规划平台的三个需要探索“多规合一”的角色担当。
同时，为进一步推动国土空间规划“多规合一”，结合工作实践，提出以下建议：充分发挥规划的引领作用，加强顶层设计与地方实践的结合，规划编制与规划研究的结合，规划编制单位技术支撑与实施管理的结合，更好发挥全国业务队伍的作用。